国 务院日前下发了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导

    国 务院日前下发了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（以下简称《意见》），其中的一个亮点就是尝试让符合条件的民间资本设立自担风险的民营 银行。民营银行是我国银行业市场体系中的重要组成部分，在服务经济金融市场的改革与发展过程中，具有不可替代的作用。此次《意见》虽然为民营银行的设立开 闸，但由于我国金融体系尚处于改革与发展阶段，设立民营银行还有许多问题需要解决。
民营银行由尝试到全面放开的制度选择
《意 见》明确表示放开民营银行的市场准入政策，但《意见》在肯定民间资本可以成立银行的同时，还在前面加上了“尝试”二字，可见此次政策虽然对设立民营银行开 了闸，但事实上并未完全放开。没有对设立民营银行全面放开，是为了避免民营银行一哄而上，导致金融秩序混乱和金融监管缺位。民营银行采取“先尝试，后放 开”的稳健政策，源于银行是一个风险非常高的行业，如在银行数量多且金融体系发达的美国，2010年-2013年有400多家银行先后倒闭，占美国银行业金融机构总数的4%， 可见银行经营风险之高。制约民营银行全面发展的问题有很多，主要包括：第一，短期盈利难。所有新银行的发起设立，短期内很难获得回报，银行主要是靠庞大的 渠道和平台来赚钱，随着监管制度越来越严，审批机构对新设银行有很高的要求，短期内建立属于自己的盈利模式困难较大。第二，经营不规范。民营资本家缺少银 行业的经营及管理经验，可能会产生一些违背市场规则的操作行为，这些行为将会为民营银行的众多利益相关者甚至社会公众带来严重的负面影响。第三，信用风 险。民营银行的信用等级不高主要来自于两个方面：一方面是在与国有银行的市场信用比较中处于劣势；另一方面是由于缺少担保机制而产生的市场担忧。
民 营银行从尝试到全面发展还有许多工作要做，其中可以选择的政策措施主要有以下三点：一是构建民营银行的准入制度和退出制度。由于不成熟的民营金融体系以及 尚不配套的外部市场环境，此次针对民营银行市场准入的改革采取了尝试性的渐进策略。如果没能在尝试过程中摸索出一套成熟合理的市场准入规则，就不能将银行 全面地向民营资本开放，否则将导致大量的高风险、低质量、不规范的民营银行机构进入市场，致使银行业市场进入混乱和无序的状态。只有通过严格合理的准入制 度，才能遏制民营银行体系盲目扩大所带来的风险。除了准入制度以外，银行业对民间资本放开，还需要建立相应的市场化的退出制度，以形成“能进能出”、“有 进有出”的市场机制。《意见》中明确指出，所设立的民营银行风险自担，也就是说，民营银行的命运将直接交付于市场。基于市场化的优胜劣汰机制以及短期盈利 难、经验欠缺、信用不足等问题，民营银行将存在倒闭的可能。防止因民营银行破产倒闭而引发的银行业系统风险的最佳途径，便是建立有效的退出制度，既然强调 了风险自担，那么构建退出制度的政策方向应该立足于市场化，排除国家信用为其担保的可能性。二是制定统一规范的民营银行监管制度。民营银行的属性虽然为非 公有制银行业金融机构，但也不能使其游离于国家金融监管体系之外，成为高风险的“影子银行”。对于民营金融机构应该有统一的监管规则来约束，如果搞特殊化 便会大大地弱化市场公平，不利于民营银行甚至整个金融业的长远发展。民营银行是我国银行业市场的新成员，银行业监管机构应该根据民营银行的特殊情况，制定 统一的监管标准和规范的监管规则，确保银行业市场环境的公平。三是建立存款保险（放心保）制度。建立存款保险制度的主要目的是维护存款人的利益。存款保险 制度的建立，不仅可以提升民营银行的市场信用，还能为民营银行的进一步发展提供保障。同时，存款保险制度还是民营银行市场退出制度的配套保障措施，没有健 全的存款保险制度，民营银行在遇到危机进行破产清算时，便没有可以偿还债务的资金，导致市场退出行为难以实现。
发展非国有民营银行的主要途径
（一）设立民营银行的两种模式
一 是民营资本直接出资设立民营银行（增量模式），可以根据机构内部状况和外部市场环境的具体情况，自主设计民营银行的运营模式、公司治理结构、风险管理体系 等，能较快地孵化出创新能力突出、独立性强的民营银行。另外，新设民营银行可以实现银行去行政化的目标，直接突出民营银行的特色，避免走复制国有商业银行 模式的同质化路线。但成立一个之前没有市场基础的、由内到外全新的银行，需要其通过较长时间来适应环境。民营银行在这个过程中需要学习如何化解多样化的风 险，所以，适应能力弱是民营资本直接出资设立民营银行的不足之处。
二 是重组和改造已有的中小银行（存量模式），优势在于：一个是由于中小银行与民营银行的情况十分相近，因此通过股权转换的方式成立民营银行所付出的成本较 低；另一个是效益较好的中小银行已经具备相对扎实的市场基础，为民营银行适应市场创造了便利化条件，风险相对较小。存量模式的不足之处在于，虽然对已有的 中小银行实施股权的私有化，但其固有的非市场化运营模式一时还难以转变，有可能使民营银行的市场准入只有形式没有内容，并因而弱化了民营银行推进金融市场 化的作用。
（二）我国设立民营银行的模式选择
设 立民营银行的增量模式和存量模式各有优势和不足，增量模式属于“激进式”的改革，而存量模式则应归类为“渐进式”的改革，民营银行准入的模式也不易过于复 杂多样，应该更多地选择“渐进式”的存量改革，以实现银行业市场由国有控制到有更多民营银行参与竞争的平稳过渡。从我国银行业市场总体发展的现状来看，银 行资产规模已经十分庞大，这种情况下，增量模式所提倡的将民营资本的存量转化为银行系统的资产增量，是一种边际效益递减的低效率配置方式，而存量模式则是 在银行转制过程中民营资本对国有资本的置换，这种结构性的调整，意在提高效率，有助于存量的盘活。所以，基于我国银行业市场总体的发展情况，选择存量模式 设立民营银行也是最佳选择。
综 上所述，通过存量模式设立民营银行符合我国目前推行的“盘活存量，用好增量”的金融宏观调控政策。金融业市场中，中小银行为数不少，选择其中风险不大的中 小银行进行重组和市场改造，是设立民营银行的最佳路径，而另设新摊子，放手组建新的民营银行，会导致成本和风险不成比例，削弱民营银行准入的市场效率。为 规避存量模式的不足，应该同步推进被改造银行的市场化和民营资本准入。